福建省病险水库除险加固工作调研报告

2012-10-09 15:03:51 来源：我的网站 浏览：8330次

    水库作为农业灌溉的重要水源和城市供水的重要水源，在应对干旱缺水、保障城乡供水安全方面发挥着主要作用，是综合防洪减灾体系的重要组成部分。近年来，我省通过大规模的水利建设，目前主要江河流域基本形成了以控制型水库、重点堤防、蓄滞洪区为主体的防洪工程体系，强化了农业基础建设，促进了农业稳定发展与农民持续增收，在福建省的经济社会发展中的重要作用愈加明显。但因为病险水库问题，每到汛期来临，这些病险水库都成为防洪减灾中的薄弱环节。浙江舟山水库垮坝悲剧所折射的问题值得我们进行更为深刻的反思。
    病险水库除险加固工作，是党中央、国务院作出的重大战略部署。2012年8月，温家宝总理在考察黄河防讯工作时也强调要吸取1975年板桥溃坝教训。为了进一步推进我省病险水库除险加固和水利建设工作发展，切实保障城乡供水安全，建立综合防洪减灾体系，保障经济社会发展，我们成立专题调研组，以民盟三明市委会作为牵头单位，组织调研人员，对三明、福州、宁德等地的病险水库及其除险加固工作情况开展调研。现将主要情况、问题及对策建议报告如下：
一、我省水库和病险水库加固工作的基本情况
    福建省地处我国东南沿海，独特的自然地理条件决定了水利事业在全省国民经济发展中处于重要地位。目前，福建省拥有大中型水库238座、小型水库3462座、山塘1万多座，基本形成了蓄、引、提并举，防洪供水、治水办电相结合的水利工程体系，在防汛抗旱、改善人民生产生活条件、保障地方经济社会发展等方面发挥着重要作用。如：三明市共有水库470座(大型水库4库,中型水库37座,小一型水库93座,小二型水库336座)。其中水利系统管理的属公益性类水库有287座(中型水库12座,小一型水库51座,小二型水库224座)。宁德市水库共计459座，其中：大型水库3座（发电）、中型水库21座（其中水利5座、发电16座）、小一型水库88座（其中水利53座、发电35座）。现有隶属水利管理的小二型以上水库共273座。目前已有中型水库3座、小型水库111座开展除险加固工作。福州市共有水库434座，其中福清市有小二型及以上水库95座，设计总库容为3亿多立方米。其中：大二型水库1座，中型水库1座，小一型水库24座，小二型水库69座，小一型与小二型水库数量占全市近98%。
    近年来，国家加大对病险水库加固的工作力度，我省紧紧抓住这一机遇，全面加快病险水库除险加固步伐，全省水库经过除险加固，基本消除了大中型水库安全隐患，提高了防洪减灾能力，发挥了水库综合效益，初步建立了良性运行机制。小型水库的除险加固工作也按计划列入中央预算，同时省上每年安排一定资金，对我省安全隐患比较严重的小型水库和山塘进行除险加固，以确保人民群众生命财产安全。如，三明市列入全国和省级病险水库除险加固规划的病险水库共有211座（其中：中型水库8座、小一型水库43座，重点小二型水库60座、一般小二型水库100座）。目前已完成各类病险水库加固38座，正在实施的有39座，计划安排的有134座，其中8座中型水库已完成除险加固，6座已通过验收；43座小一型水库中，已完成除险加固30座，已通过验收28座，还有13座小一型水库正在加固；60座重点小一型水库中，26座正在加固，还有34座计划安排在2012年至2013年实施；100座一般小二型水库，计划2012年至2013年实施16座，2013至2015年实施84座。宁德市目前已有中型水库3座、小型水库111座开展除险加固工作。福州市有中小型水库75座开展除险加固工作。
二、存在的问题
    经过前期病险水库除险加固工作后，当前的水库安全隐患主要在于中小型水库，其中的小型水库、山塘大部分建于上世纪80年代以前，多属边勘测、边设计、边施工的“三边工程”，没有统一的设计标准，建设标准普遍偏低，工程老化失修严重，水利服务功能弱化，普遍存在不同程度的问题，我省“病”、“险”、“散”、“穷”、“废”的小型水库和山塘安全隐患十分突出，长效管理状况堪忧。
1、中型水库与小型水库存在着人员不足与经费短缺，管理机制滞后等问题。如：三明市8座中型病险水库虽配备有管理人员，但“两项经费”落实难。43座小一型水库大多没有管理机构和人员，两项经费更无从谈起，2011年市级财政从市级征收的水资源费中给巡查员每人年工资补助600元。160座小二型水库基本无管理机构和人员，也无两项经费；2008年至2009年市级财政从市级征收的水资源费中中给巡查员每人年工资补助300元，2010年起调整为每人年工资补助600元。福建省有的小型水库仍存在着产权不明晰、责任主体不明确，管养分离的新机制滞后等情况。小型水库的“集体所有，农民使用”，“政府越位、所有者缺位”现状依旧，“农民到位、政府退位” 的小型水利工程产权制度改革滞后于我省经济社会发展需要,处于低层次的粗放式管理。特别是一些收益差，具有公益性小型水库、小山塘，干旱期归农民管，汛期归水利局管，日常期没人管，最后有险情只能留给国家管。相关的管理方面，表现为无专管机构与专职技术人员，绝大多数为当地村民兼管，队伍不稳，更谈不上培训上岗和持证上岗，管理队伍的现状与水库安全运行与管理的要求极不相称。如果后续的管护长期不到位，没有形成良性的运行管理机制，在整治过后的三五年甚或更短的时间内，或许又将面临新一轮的病险水库问题。特别是一些小型水库由于农业水费征收的取消，以浇灌为主的公益性或准公益性水库管护经费长期无从着落，加上兼职者水利专业技能低，在今后的运行中，小病也易酿成大病。
2、中小型水库前期工作与后期工作相对滞后。随着中央及各级政府加大对水利投资的力度，水利工程建设项目急剧增加，设计单位任务饱满，能力有限，影响了水库除险加固前期工作的正常开展。有的大中型水库由于缺乏资金，大坝除险加固后，尚未按规定进行大坝安全鉴定，为下游防洪安全，至今仍采用限制水位运行，无法恢复正常高水位运行，严重制约了当地水库效益的发挥。
3、地市级的病险水库除险加固工作中，地方配套资金无法足额到位是普遍性问题。有的地方因为季节性因素，导致加固进展不平衡。中央针对不同类型、不同性质的水库除险加固有相应足额的资金支持，但是地方政府配套的资金往往不能及时、足额到位，导致一些工程不能按时完成，影响了水库加固的进度与安全质量。有些工程加固资金不足，加固设计“尽钱吃面”问题突出。在加固设计上，国家、省上补助较多的县，加固设计项目相对较多、较完善，而国家、省上补助较少的县，加固设计项目相对较少。特别是一般的小二型水库每座只补助90至120万元，由于资金不足土坝只考虑了大坝防渗、坝坡翻修、坝坡培厚等，对运行了四、五十年坝身穿放水涵管（洞）且断裂、渗漏的水库，因无足额资金新开挖隧洞或开挖重建，只能进行性、出口维修，不能彻底解决水库安全隐患。这样的病险水库经过除险加固后，即使是通过了竣工验收（实为“被完工、被竣工”），也留下了另一种方式的安全隐患，易造成新一轮安全隐患。
4、部分小型“病险水库”存在漏报现象。原因有：部分小型水库由于不属于地方水利行政部门管辖范围，未能对口统计上报；部分地方政府因故尚未列入治理规划中。
5、水库周边环境保护有待加强。目前部分小型水库的周边环境保护与周边产权人的利益存在矛盾，周边环境保护很难达到规范要求，无形中给水库增加了“病险”隐患。
三、对我省病险水库加固工作的建议
    一是：“三个先行”。
1、努力把小型水库除险加固打造成水利系统的“惠民”工程“品牌”与“名牌”，确保认识先行。从我省以济社会发展的全局与战略的高度，充分认识开展小型水库除险加固的重要性，进一步增强使命感、责任感、紧迫感，切实把这一利国惠民的民生工程、德政工程抓紧抓好；同时，要进一步明确小型病险水库除险加固的目标任务，准确把握小型病险水库除险加固的重要特点。以小二型病险水库除险加固为重中之重，准确把握小二型病险水库除险加固在项目数量、前期工作、资金筹措、组织实施、水库监管等方面具有不同特点，按轻重缓急、统筹安排各类项目的实施，做好小二型病险水库除险加固的组织实施工作，确保工作的顺利推进与按时完成。
2、探索提高水利行政主管部门责任层级，确保责任先行。小型水库与山塘项目实行项目专项管理，依法按照地方负总责、由地方履行项目基本建设程序、在限期内完成建设任务的要求实施。严格按照责任书要求，把责任落实到每个项目、每个工作环节，落实到具体单位和人员。在实行安全鉴定、设计、审查、施工、监理等环节实行质量终身负责制的同时，引进建设的动态管理、过程监督与反馈实时同步机制，力求动态管理科技化、节点化、同步化、电子台帐化。如果前期设计深度不够,随意变更、漏项或技术方案不合理，,这样的设计质量,必然难以保证工程建设的安全和质量,从而造成国家资金的浪费，因而要在管理源头上出台配套措施，突出提高水利行政主管部门在安全鉴定和初步设计两项前期工作环节中的责任层级，大力推进进初步设计与初步设计质量的真正提高。
3、试点实行“一提一降”，确保资金先行。目前，重点小二型水库项目的建设资金主要由中央财政安排专项资金解决，省里配套。省上可通过调整省财政性投资支出结构和市场化融资等举措，发挥地方金融机构积极性、吸引社会资金等方式，拓宽资金渠道。目前，一般小二型项目建设资金主要由地方承担，可提高省级资金的主体、主渠道作用与承担比例，在执行国家相关差别性政策的同时，要区别对待盈利性与公益性水库，对于公益性水库可适当再减、免、降相关市、县目前承担的配套比例，按照实际投资概算安排投资计划，确保一般小二型项目的资金需求。
    二是“三个启动与推动”。
1、启动、推进“三边工程”建设工作，要突出工程地质勘察、监测资料、施工图等基础工作，对于设计资质、设计咨询、施工图审查、专项核查、质量抽查、概算审价、设计复核、绩效评价等逐步建立全省联网电子档案。针对极端天气时常发生，降雨量、水库来水量很难预测而造成难预先调控水库排洪量的的现状，要加大现代技术的引进与运用，努力加大科技投入，促进水库全面信息化、调度自动化、水利工程险情预警预报信息化上新台阶，不断提高科技在病险水库治理与长效管理中的含量与科技水平。
2、启动、推动滞后的水管体制改革试点。要保证经过除险加固的小型水库能持续有效地发挥作用，必需切实建立小型水库运行管理长效良性机制。一是恢复基层乡镇水利工作站点，设立市县水利行政部门派出机构，实行乡镇水利工作站点工作人员由市县级水利行政部门派驻制，探索实行专项水利专业人才培育工程，确保大中专对口专业技术人才招得进、留得住、用得上、有发展空间等，切实提高一线水利技术人才的待遇，对于汛期工作期间实行特殊的倍增工资制。确保我省水库管理责任主体明确、管护人员明确、管理经费明确，并常态化、长效化、规范化。从长远来看，水库的管养护工作是一个长期的常态化工作，随着病险水库工作的顺利推进，水库长期的常态化管理的重要性将逐步体现，“三分建七分养”离不开专业技术骨干队伍的支撑，大力培养水利工程一线技术人员，特别是掌握了新技术、新材料、懂经营、会管理的优秀专业人才要列入基层水利人才储备工程，不断提高其社会地位，以吸引更多更好的优秀人才。要切实转变“重建轻管”思想，抓紧完成水库管理体制改革工作，理顺水库管理体制，落实管护责任和管理经费，不断提高现代化管理水平，建立水库长效良性的运行机制。提前从制度完善上（包括人才机制在内）做好预防已经完成除险加固的水库，因管理不善、维修养护不到位而再次成为病险水库的深层次上的探索，确保水库的良性运行与长期效益的发挥。二是充分发挥市场配置资源的基础性作用，对于具有供水、发电效益的水库，构建有效的法人治理结构，促进其自主经营、自我约束、自负盈亏、自我发展。同时给予更多的优惠政策和税免等政策，促进其自身造血功能的提高；对于具有防洪等公益性功能的水库，现有的小一、小二型水库兼职的管理人员管理费仅1千至3千元/年，明显偏低。要根据当地经济社会发展状况，改变长期低薪酬低待遇的现状，加大国库集中支付力度，实行列入省市专项专户（人）补助的办法，大幅度提高水库公益性部分的管理人员基本支出和维修养护经费比例，确保正常的维修养护和更新改造；三是在确保安全的前提下，探索以投资公司为核心，设立跨地区的区域性集团公司，统一对小型水库进行市场化运作；四是将苏区县、老区县等符合国家政策的小型水库管护人员经费统一纳入省级财政转移支付解决；五是省上出台相关政策，设立非公有制水库管理基金，解决非苏区县、老区县小型水库管护人员与水库管护经费等问题，力争做到小一型以上水库有管理部门、至少配备一名专业技术人员，小二型水库以镇（街）为单位成立管护队伍统一管理。
3、理顺上下游水库在汛期中的利益关系，启动探索实行国家或下游水库对上游经营性水库合理的补偿机制。随着全球气候变暖、局部暴雨等极端天气现象增加，有的相关上游水库根据防汛办下达的防汛安全预案提前空库迎汛指令，造成上游水库因放水形成经济损失，可实行国家或下游水库对上游水库进行合理的补偿，探索形成上下游水库利益与安全共享的合理机制，把风险降到最低限度。
    三是：“五个注重”
1、注重对现有规划进行总评价，实行一次集中回头看。排查“无户口”水库，对漏报的小型病险水库进行补报，对未列入“病险水库”规划的小型水库进行一次集中的安全鉴定排查，对水库大坝的防洪安全、结构安全、渗流安全进行进一步的实地了解，力争全面掌握水库实际运行状况，为水库的除险加固和防范险工隐患提供决策依据，进一步修编、补充完善现有规划。加大该项目的扶持力度，进一步提高小型水库大坝安全鉴定与运行安全鉴定的补助标准。
2、注重加快降废小型水库步伐，将降废小型水库列入工作规划，统筹规划。对于已无养护必要、无使用价值的病险水库，由省市增加专项投入，组织专家对其“水利”与“水害”进行全面评估，以推进降废小型水库工作，彻底消除“边、远、少、高”处的小型病险水库隐患。
3、注重提高设计人员与施工单位的环保意识。努力从源头上，把相关水库建设成与当地环境和谐的景点，努力突出水利景观价值。
4、注重充分发挥相关水库的经济效益、生态旅游、酒店休闲娱乐的环境效益和社会效益。在相关税费方面给予减免，大力支持其多种经营，以更多的利润回哺水利建设。
5、注重在治理过程中，推广应用先进的整治技术，大力采用花钱少，效果好的整治新技术、新材料、新工艺。

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