关于我省民办教育政策法规落实现状的调研

2012-10-09 15:06:23 来源：我的网站 浏览：6619次

    改革开放后，随着教育在社会经济发展中基础性、先导性作用的日益突出，国家包揽办学力量的日益不足，民办教育迅速发展起来，我国的教育结构发生了显著的变化，民办教育成为我国教育体制中的一个重要组成部分，它办学机制灵活，贴近社会发展，丰富了教育服务品种，为教育改革探索了很多有益的经验，经过多年的发展，取得了明显的成效，为经济社会的发展做出了巨大贡献。但由于法制环境、舆论环境、经济环境、社会环境及民办学校自身所暴露出的一系列弱点，让民办教育面临发展的瓶颈，机遇与挑战并存，为了加强政府对民办教育的扶持及监管力度，不断推进法制、政策建设，为民办教育创造良好的发展空间，民盟省委组成课题调研组，深入三明、泉州、厦门等地，就民办教育政策法规落实情况和所存在的问题进行调研，着重分析了民办学校共性问题的成因，并就政策法规落实层面提出几点建议，以期能为民办教育相关政策的制定者、民办教育的举办者、民办教育的管理者提供一些借鉴意义，以促使我国民办教育稳健、持续良性的发展。
一、我省民办教育的现状
    《民办教育促进法》实施后，在各种利益的推动下，产生了几种类型的民办教育：部分高校和普通高中学校校友会或以其他形式创办的“公办名校办民校”； 民营独资或合资的民办高校、民办中小学和中职学校、职业技能培训机构；城市、农村大量存在的民办幼儿园。这些民办学校的办学主体，因为背景和体制资源不同，导致多数民校存在总体质量偏低、社会形象欠佳、社会认可度较低等问题，无论从师资配备到学校管理，从生源质量到教学效果，总体与公办学校都存在着较大差距。目前我省因地区差异及办学者的主观动机不同，民办教育的发展相当不平衡，办学条件和办学水平差距明显，但随着政府对公办教育投入的不断加大，收费相对较高的民办学校不同程度地面临着生存危机。
1、数量不足，质量不高，生存状况堪忧。
    随着城市化进程的高速发展，大量的外来人口涌入城市，完全依靠政府的教育投入远远满足不了人民群众多层次、多样化的教育需求，公办学校的学位难以满足流动人口的增量需求，政府依靠控制学位来消化民办学校很难实现，一段时期内民办学校的存在是一种客观现实。但目前，各地政府对此缺乏科学规划，有的甚至盲目压缩民办学校，致使民办学校总体数量不足，布局不够合理，呈现办学的随意性。
民办学校教师稳定性较差、流动性偏大，引进、培养和留住优秀教师的成本高、难度大，师资偏弱和生源较差共同导致了教学质量整体偏低，教育教学质量有待进一步提高。特别是民办学校在与公立学校进行应试教育的竞争中，明显出现实力偏弱的状况，其机制灵活的优势越来越无法显现，生存都存在问题，就更谈不上更好更快发展了。如三明外国语学校的初中部质量不错，其高中部就是因师资弱、生源差导致质量低而无法生存的。
2、生源不好，师资不稳，发展遭遇瓶颈。
    民办学校与公办学校的地位不平等，生源政策也就不平等，录取上先公后民，限制了好生源向民办学校流动。加上当前社会对其认识也普遍存在误区：觉得民办学校不大可信，之所以选择民校，往往是“问题学生”的无奈之举。目前民办学校的主力生源有：公办学校驱逐的一些“双差生”，父母没空监管的孩子，“问题学生”。这导致多数民办学校沦为了公立学校的补充，一度只能接收考试成绩较差的生源，对其持续发展极为不利。
    师资是学校办学的基本且又重要的条件，而民办学校师资总体偏弱。据调查，我省民办学校的师资基本依靠“退休返聘教师、公办学校剥离教师、先就业再择业的毕业生”三种人支撑。一些民办学校发展之初曾以高薪挖来很多公办学校的优质师资，但是现在随着政策的变化，有很多优秀的老师又回流到公办学校。在民办学校和公办学校之间，没有一个合理正常的流动机制为保证，民办学校教师的职称评审困难，教师的科研机会少，甚至有一些教师的职称都不被承认，其待遇不公造成了教学队伍的不稳定。
3、方向不明，政策不公，制度缺乏保障。
    许多民办学校在发展过程中，不能根据教育方针找准定位，方向不明，办学指导思想方面也存在偏差，没有把培养人才放在首位，以盈利为主要甚至是唯一目的。实践中甚至出现个别举办者携款潜逃或利用政府的扶持办学政策“圈地寻租、牟取暴利”的现象。
    民办教育的地位和作用还没有得到应有的重视，扶持民办教育的措施不够有力。尤其是今年省厅几家联合下文《关于开展公办教师在非义务教育学校任教清理工作的通知》，要求“所有民办学校里任职的公办教师必须限期返回原校任教”，这种釜底抽薪的做法对民办学校的打击是致命的，许多民办学校难逃此劫，三明外国语学校的关闭就是典型案例。民办学校是市场经济的产物，但是目前教育体制改革滞后，教育思想、教育体制、课程设置、教程教法、考试选拔等等都无法从根本上改变，评价体系单一，民办教育只是一种区别于公办教育的外在符号，受政策左右，不平等地附庸于公办教育，生存缺乏制度保障。
二、相关的政策法规和落实情况
    国家实施《民办教育促进法》，对促进民办教育发展起了一定作用，但整体政策走向对民办教育发展不利，表现在规范和限制有余、扶持与鼓励不足。一方面许多重大问题一直悬而未决；另一方面很多条款的规定捆住了民办学校的手脚，扼杀了其应有的活力。
1、民办教育的管理定位模糊不清。
    教育是公益性事业，发达国家的出资方通常都不直接从办学中求取回报。公益性事业如果有营利性质就与公益性背道而驰。《民促法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”所以，我国在教育、工商、民政等多个法律法规中，都把民办教育机构的法人称为“民办非企业法人”，这是一种不明确、不规范的另类称呼。因为中国法律体系内法人只有四种：“机关法人、企业法人、事业法人、社团法人”。民办非企业法人不属于以上的任何一种，定位不清，导致政府部门的管理也就模糊不清，最后只好把它当成企业对待，而企业恰恰是以利润为取向的。上述《民促法》第3条与其第51条“出资人可以从办学结余中取得合理回报”前后矛盾，既然是公益性的，那么这种“合理回报”又是从何而来呢？如果“合理回报”问题悬而未决，将直接影响社会资本对于民办教育的进一步投入。
2、民办教师的“平等宣示”难以兑现。
    根据对厦门市550所、泉州市735所民办学校的调查中发现，民办学校的师资基本依靠“退休返聘教师、公办学校剥离教师、先就业再择业的毕业生”三种人支撑。而民办学校的师资结构和民办教师的“二等公民”地位正是当今民办教育陷入困境的瓶颈之所在。由于管理部门把它们当成企业对待，那么各地出台的文件和《民办学校管理条例》中民办教师一律以企业标准办社保，这与事业单位社保之间差距很大。而《民促法》第27条和第31条规定：“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”；“民办学校教职工在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利。”这些法律条文写得非常好，但较难落实，致使民办教师的“平等宣示”始终难以兑现。
3、“真假民办” 之间不公平的竞争。
    2004年4月实施的《民办教育促进法实施条例》第六条规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”这使得“公办名校办民校”行为迅速发展起来，如厦大的嘉庚学院、集美大学的诚毅学院、南安的东方学校等，他们依托品牌资源、雄厚师资和政府在用地、校舍、设备的扶持下展开了“假民办”与“真民办”争夺生源大战。“假民办”一边享受着国家投资的土地、设备、师资等好处，一边享受着相应的税费减免，同时又得到高收费的回报。这样，一些利益集团就把两头的好处都攥在自己手里，而“真民办”却步履艰难，难以维持下去了。为了生存，更多的“真民办”只好被迫转向幼儿教育。民办教育一直是在一个不公平的环境中与公办学校竞争的。
4、“两免一补”的春风吹不进民校门。
    民办学校的一个突出特点是，它的运营资金除了投资者的资金外，主要依赖学生缴纳的学费及住宿费等费用，这意味着学生需承担高出公立学校许多的费用，这既增加了学生的经济负担，又容易让人误认为校方“一切向钱看”。国家助学体系中，2008年9月开始实行义务教育阶段的“两免一补”（免学费、书本费、补助寄宿生住宿费）惠及全国城乡。国家教育经费为此大幅增加，但实际上，虽然各地每年上报的学生数都包含民办学校的在校生，但是“两免一补”基本上只惠及公办学校，这导致大批的民办教育出资人黯然出局。义务教育阶段的民办学校主要是靠学费、书本费、住宿费来勉强维持运转的，现在财政不补就只好关门了。《民资促进意见》第13条“保障民办学校学生权益”中就要求“民办学校学生与公办学校学生同等纳入国家助学体系”，但据调查，只有厦门市等少数地区从2011年秋季开始免除民办学校符合条件的进城务工人员随迁子女学杂费、课本费等。
5、“绩效工资”让民办学校的经济负担进一步加重。
    随着国家逐渐加大对公立学校的投入，公办教师的待遇得到明显改善。2009年1月，国家《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》开始执行“在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育教师工资不低于当地公务员的平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴”。这种举措是对《教师法》第六章第25条“教师的平均工资水平应当不低于或高于国家公务员的平均工资水平并逐步提高”的落实。这就迫使民办教育的出资人只得再度追加投入，相应提高教师待遇，并承担教师的“五险一金”。日渐沉重的负担正逐步逼退民办教育的出资人，相关政策法律环境压缩了民办教育的生存空间，挫伤了其从业者的积极性和热情，使得民办学校处境艰难。
6、公办教师“限期返回”政策让民办学校雪上加霜。
    民办学校和公办学校具有相等的法律地位，政府应当采取措施，推进民办学校教师与公办学校教师之间的双向流动，如：公办教师到民办学校支教，保留原有身份，档案不变。然而，2011年福建省教育厅为了规范对公办教师队伍的管理，联合人事厅等几家单位下文《关于开展公办教师在非义务教育学校任教清理工作的通知》，要求“所有民办学校里任职的公办教师必须限期返回原校任教”，这种釜底抽薪的做法对民办学校的打击是毁灭性的，许多民办学校难逃此劫。
7、“民资促进意见”难迎民办教育发展的春天。
    2012年6月教育部颁发了《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，给了全社会两个重要的信号：一是国家高度重视民办教育，民办教育未来的发展大有空间和作为；二是国家希望民间力量更多地参与社会事业，为民间资金的流向指引了方向。虽然国家用很多政策来鼓励民间资金参与教育，但我们调查中看见的更多是民办教育出资人渐行渐远的背影。主要原因是地方政府没有真正认识到民办教育存在和发展的价值，只是当成是教育的“补充力量”，《民资促进意见》这22条意见根本不能够得到具体落实。虽然《教育规划纲要》中以“大力支持”和“依法管理”为着力点，提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责”，但各级地方政府对民办教育的地位和作用没有给予应有的重视，扶持民办教育的措施不够有力，从而不能真正吸引社会资金进入民办教育。
8、政府“管理缺位”导致市场运作和管理难以规范。
    《民办教育促进法》及其实施《条例》颁布以来，我省始终没有出台全省性的实施细则，没能针对各县市具体条件制定出实施办法，政府对民办教育管理“缺位”。而国家的规定过于笼统，对民办学校法人定位、产权属性、营利和非营利、合理回报等诸多事关民办学校健康发展和规范管理的重大问题缺乏具体明确的规定，可操作性不强。如：《民促法》和《实施条例》中没有明确许可的行为，在地方清理规范中都加以禁止，如公办学校和民办学校教师的流动；由于民办教育收费实行“报备制”政策，物价部门往往没有认真加以审核，导致民办学校总体收费偏高。
    同时，由于民办教育机构“民办非企业”身份，因此出现了多头审批和多头管理，执法主体不明，管理力量薄弱，且缺少办学退出机制和办学风险保证金，导致办学机构混乱，市场很难规范，出现非法办学机构及安全存隐患等问题难治理、难取缔。政府未对培训机构出台其设置标准，场所报批无标准可依，且培训机构多头审批，一旦出现问题，最后只能由教育主管部门来“救火”，而教育主管部门又不是执法机关，他们需要联合工商、民政、文体、税务、公安等多部门才能执法，非法办学机构的责任难“责”，所谓的“规范”只是针对有证的办学机构。如：无资质的“黑培训”机构招生，媒体对其招生宣传审核不严，《劳动法》对其无约束力，他们的违法成本很低，主管部门对其难以管理。
三、几点设想与建议
    综上调查与分析，我省要清理各类针对民办学校的歧视性政策，建立健全具体明确的、可操作性强的配套性法律法规和实施细则，落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师的平等法律地位，这是民办教育生存与发展的关键所在。这不仅需要省政府统筹安排，出台相关实施细则，还要针对各地具体情况规范管理。只有依法保障民办学校的各项合法权益，才能为民办教育发展和民办学校的成长开辟更广阔的空间。  为此建议：
1、尽快出台《民促法实施细则》，规范民办学校的办学行为。
    《民办教育促进法》颁布9年来，我省至今尚未出台相关的实施细则和配套政策，为此应尽快制定出台符合我省实际情况的《民办教育促进法实施细则》，建立一个具有地方性、可行性的民办教育政策体系，如实行办学风险保证金制度，对违规办学、超容量办学等做出硬性规定，规范民办学校的办学行为，并且对良好办学行为给予实质性支持。同时，该《细则》也要明确规定：各级政府要加强对民办教育市场的监管，建立相应的行政执法队伍，加大执法力度，依法打击违规办学和取缔非法办学机构，以规范、推动我省民办教育市场的健康持续发展。
2、为民办教育机构正名，尽快给予准确合适的身份定位。
    民办教育机构的身份是民办教育的从业者最为担忧的一个问题。政府要为民办教育机构正名，尽快给予他们一个准确合适的身份定位，使民办教育主体地位、教师地位的平等确实得到落实，民办教育才能堂堂正正地发展下去。把民办学校定性为民办非企业,是引起民办教育诸多法律问题、政策问题和实际问题的一个重要逻辑起点，使民办学校处于尴尬境地。只有在立法上解决非营利民办学校的事业法人身份，才能真正实现民校与公校平等法律地位，而且在不增加财政负担的情况下，较好解决民办学校教师的公平待遇问题，如教师社会保险。同时，民办学校也应依法去赢得合理的法律地位和社会保障，尤其是教师保障，这既需要宏观政策的改善，也需要民办学校自身在微观领域里去积极主动地争取。
3、落实《民资促进意见》，积极鼓励社会力量出资捐资办学。
    我省教育主管部门应尽快出台《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》配套落实政策，积极鼓励社会力量出资捐资办学。借鉴温州市的做法，制定出资者的“合理回报”，确定非营利民办学校从办学结余中提取经费标准，对营利性民办学校按市场以企业机制获取利润。支持社会力量兴办中小学一体的高端民办学校，如借鉴厦门的英才学校模式：家长和学校签订合同并交纳教育储备金，学校通过运用储备金来维持学校的经费开支，学生毕业时全部退还。这些模式办学效益好，是义务教育的有益补充，对义务教育的均衡发展、缓解压力和多元化办学大有裨益。
4、实行民办学校营利性和非营利性的分类管理。
    《国家中长期教改规划纲要》曾提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的要求，《民资促进意见》第三条提出“探索完善民办学校分类管理的制度、机制”，但迄今无更多细化说明。建议在《民办教育促进法》第9条新增的一款“民办学校按照非营利性和营利性实行分类管理”后面，进一步细分定性：允许业主自主申报民办学校是“非营利性”还是“营利性”，非营利性民办学校登记为自收自支的“民办事业法人”，由民政部门登记管理；营利性民办学校登记为“民办企业法人”，由工商部门登记管理。实行分类管理后，对办学性质的认定要在法的层面予以界定，在允许营利性学校合法存在的同时，突出国家对公益性学校的鼓励导向，使那些不要求回报的民办学校切实得到有针对性的扶持，最终使各类民办学校都能获得良性发展。
5、建立退出机制，明晰民办学校的产权归属。
    建议增加修改《民办教育促进法》第59条的内容，明确规定非营利性民办学校清偿相关债务后的剩余财产，对于出资举办但没有放弃产权的举办人，可以原价或折价返还其原始出资部分；民办学校90%以上为非捐资办学的，对于不选择走营利性道路且不承诺放弃最终产权的民办学校，政府可以采取逐步“赎买”的形式进行回购；建立退出机制，明确产权界定政策，在办学终止时能明晰剩余资产的产权归属，避免资产纠纷；在土地优惠方面，明确非营利学校可以行政划拨方式取得土地使用权，营利性学校通过有偿出让方式取得建设用地，其各项规费的减免与公办校享有同等待遇，允许民办学校在规划许可的前提下通过土地置换迁建、扩建学校。
6、引导民办学校建立起现代学校管理制度，完善外部监督机制。
    民办学校应进行所有权和管理权分离。在教育行政内部设立与民办教育发展相适应的办学管理机构，配备专职管理人员；完善外部监督机制，与司法、财政、审计等部门联动，制定民办学校资金监管办法，避免补助经费成为投资人的利润；可以聘请教育行家当校长并对董事会负责；政府委派领导和管理人员对民办学校委托管理；对办学有突出贡献的学校政府应予以奖励；政府对非营利学校学生实行全方位“义务教育”式免费；营利学校的教育收费不能仅凭校方的办学标准来收费，原来的“报备制”应改为“报批制”，物价部门要根据实际情况，科学、严格地把好民办教育的“收费审批关”。
7、对学前教育的民办学校“大力支持”。
    从教育资源合理分配的角度来说，民办教育应将重点放在公办教育的薄弱环节上，比如学前教育，在这部分市场民办教育大有可为。我省应尽快出台《福建省学前教育机构审批管理办法》，规范民办学前教育准入标准和管理，对非营利的民办幼儿园要加强扶持、引导和帮助；为防止部分民办园片面追逐办学利润，可推广永安市率先实行的公、私幼儿园年生均补助720元学费和保教费的做法，拨出一定资金对达到一定水准的民办园予以补助，促进此类学校稳步发展；用“定期评估”和“规范管理”来对待民办园，定级评估后进行限价、定价收费，以补费形式纳入分级收费管理，对劣质园组织力量督促整改或取缔；引导资金创建优质民办幼儿园尤其是连锁办学形式的品牌幼儿园，如厦门湖里区政府“购买学位”来缓解入公办园难问题的做法可以借鉴：鼓励街道集体办园，每办一所集体园财政一次性补贴50—100万元；派公办骨干教师、聘请退休领导扶持集体园。
8、对民办中小学应实行“压缩”与“支持”并举。
    政策上继续鼓励优质民办中小学继续存在和发展。对义务教育阶段的民办学校实行年检制，软硬件不达标2次就注销办学许可证；通过支持与指导形成“民办公助”示范校，使之转化为优质的教育资源。如：采取“公办带民办”教研方式，备课、教研、试卷命题、批阅统一管理；出台办学绩效考核奖励机制，对民办学校的教学骨干、学科带头人、考核优秀者、突出贡献者进行奖励；民办学校教师按公办学校教师标准参加事业单位社保，享受与公办教师同等的退休金、住房公积金等待遇；制定统一的民办学校教师工资指导线（最低标准）；完善聘任制度，如借鉴杭州按民办学校教师总额的30%给正式编制的做法，给民办学校一定数量的不要国家待遇的教师编制；建立教师流动机制，允许公办学校教师到民办学校支教，保留原有的身份、档案不变，在资格管理和社会保障制度上实现由身份管理向岗位管理的自由流通。
9、对民办高校要“控制增量”，“完善现量”。
    近年来我国高校计划增长过快，全国已有2000多所高校，高考录取率已达到80%多，上大学与入公办幼儿园难度相比，基本成倒“金字塔”型，在教育经费投入方面也基本如此。由于高校的扩容，高教适龄人口的减少，使民办高校面临生源减少、可信度低、无产业支撑、无国家贴补、师资待遇差、做大做强需大额投入等方面的压力。这些压力不解决好，民办院校很难走内涵发展道路。为此，建议政府：对民办教育制定类似“赎买”或“服务外包”政策，毕业生在本省就业的给予一定经济补偿；帮助民办高校建立教师保障制度，政策上给民校教师一定的事业编制，对引进人才给予同等人才待遇，以有利于其引进高级人才；协调金融机构为民办高校“输血”；用公益项目支持民办院校发展；释放民办学校应有的体制机制活力，在招生与专业设置方面赋予其应有的自主权。
10、民办学校应重新寻找发展定位，创新人才培养模式。
    民办学校越来越难办，反映了百姓对教育质的需求开始提升，因此，民办学校要赢得出路，必须重新寻找发展定位，办出特色。民办教育应“创新人才培养模式”，与职业技术教育联姻接轨，将升学无望的学生直接送入职业教育学院接受技术教育而获得生存技能，为国家培养高素质的劳动者，不要和公立学校比拼“应试教育”。要打造出自己的办学特色，依靠自己管理的优势、优质的教学效果与服务质量来赢得家长和社会的认同。如：“红黄兰”亲子园的家长课堂、东方中学的人性化办学、南洋职业学校创设“状元书院”等就深受社会的欢迎。

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